https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12406050
Data publikacji projektu:
14.01.2026 r.
Etap: Rządowe Centrum Legislacji – Opiniowanie
Numer z wykazu: UC106
Projekt ustawy stanowi częściową implementację do polskiego porządku prawnego przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/2413 z dnia 18 października 2023 r. zmieniającej dyrektywę (UE) 2018/2001, rozporządzenie (UE) 2018/1999 i dyrektywę 98/70/WE w odniesieniu do promowania energii ze źródeł odnawialnych oraz uchylającej dyrektywę Rady (UE) 2015/652 w zakresie wykorzystania energii odnawialnej w sektorze transportu.
Zmienione dyrektywą 2023/2413 wymagania w zakresie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych mają celu przyspieszenie dekarbonizacji w zakresie redukcji emisji CO2 w Unii Europejskiej o 55 proc. do 2030 r. względem wartości emisji odnotowanych w 1990 r., co jest zgodne z propozycją długoterminowej strategii rozwoju Europy neutralnej dla środowiska i klimatu, która jest zawarta w pakiecie Fit for 55.
Dyrektywa 2023/2413 rozszerza wymagania oraz podnosi cele dla paliw stosowanych w sektorze transportu, w stosunku do przepisów dyrektywy 2018/2001. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 25 ust. 1 dyrektywy 2018/2001 kraje członkowskie mogą osiągnąć unijne cele w sektorze transportu w ramach wybranego jednego z alternatywnych sposobów, tj. przez osiągnięcie co najmniej:
• 29% udziału odnawialnych źródeł energii, w końcowym zużyciu energii w sektorze transportu do 2030 r., lub
• redukcji emisji gazów cieplarnianych o 14,5% do roku 2030 dzięki m.in. wykorzystaniu OZE.
Szczegółowe rozwiązania zawarte w projekcie ustawy:
1. Zmiany wprowadzone w słowniczku.
Projekt ustawy wprowadza kilka zmian w treści słowniczka do ustawy:
· nadano nowe brzmienie definicjom: inne paliwa odnawialne, Narodowy Cel Wskaźnikowy, ester, świadectwo i poświadczenie,
· rozszerzeniu ulega definicja biomasy,
· wprowadzono definicję intencjonalnej modyfikacji instalacji.
2. Określenie poziomu NCW (art. 25 ust. 1 pkt a ppkt i dyrektywy 2018/2001)
Projekt ustawy przewiduje wprowadzenie do krajowych przepisów celu określonego w dyrektywie 2023/2413 dotyczącego zapewniania minimalnego udziału energii odnawialnej stosowanej w sektorze transportu w 2030 r. Obecnie przepisy określają wysokość NCW na rok 2030 na poziomie 14,9%. Projekt ustawy wprowadza w tym zakresie zmianę powodującą istotny wzrost ww. udziału (do poziomu określonego w art. 25 ust. 1 pkt a zmienionej dyrektywy 2018/2001), tj. 29% w 2030 r. oraz dokonuje zmian w trajektorii dochodzenia do celu w roku 2030 w stosunku do obowiązujących przepisów.
Należy wskazać, że określając poziomy NCW przyjęte w projekcie ustawy na kolejne lata zakładające niewielką dynamikę wzrostu, brano pod uwagę opóźnienia w realizacji NCW w latach ubiegłych, wysokie koszty realizacji ww. obowiązku ponoszone przez producentów i importerów paliw ciekłych oraz konieczność poniesienia przez sektor paliwowy wysokich nakładów inwestycyjnych na nowe i czasochłonne projekty związane z dekarbonizacją sektora transportu. Niezależnie od ograniczeń, projekt ustawy zakłada osiągnięcie celu NCW w 2030 r. na poziomie wymaganym przepisami dyrektywy 2023/2413.
Wartości NCW dla poszczególnych lat ujęte w projekcie ustawy określono odpowiednio w 2025 r. na 9,2 %, w 2026 -10,0 %, w 2027 - 11,0 %, w 2028 - 13,0 %, w 2029 -15,0 % i w 2030 -29,0 %.
3. Dostosowanie wymagań w zakresie udziału biokomponentów zaawansowanych oraz paliw odnawialnych pochodzenia niebiologicznego (art. 25 ust. 1 pkt b dyrektywy 2018/2001)
Projekt ustawy (zgodnie z dyrektywą 2018/2001) zakłada zwiększenie udziału zaawansowanych biokomponentów oraz odnawialnych paliw niebiologicznych w energii wykorzystywanej w transporcie.
Do 2030 r. ich łączny udział ma wynieść co najmniej 5,5%, z czego minimum 1 punkt procentowy mają stanowić odnawialny wodór z elektrolizy lub paliwa syntetyczne oparte na wodorze.
Dla promowania tych surowców utrzymane zostaną mnożniki – biokomponenty z określonych surowców (z załącznika nr 1 ustawy) będą liczone podwójnie względem ich wartości energetycznej przy realizacji celu.
4. Doprecyzowanie na potrzeby zaliczenia do NCW innych paliw odnawialnych stosowanych jako produkt pośredni oraz biometanu wprowadzanego do krajowej infrastruktury gazowej (zgodnie z art. 25 ust. 2 dyrektywy 2018/2001)
Projekt ustawy wprowadza:
5. Określenie przepisów w zakresie zaliczania odnawialnej energii elektrycznej wykorzystanej do wytwarzania paliw odnawialnych pochodzenia niebiologicznego (zgodnie z art. 27 ust 6 dyrektywy 2018/2001)
Jeśli energia elektryczna jest używana do produkcji odnawialnych paliw niebiologicznych (bezpośrednio lub poprzez produkty pośrednie), to przy obliczaniu udziału OZE przyjmuje się średni krajowy udział energii z OZE z dwóch poprzednich lat.
Wyjątkiem jest prąd z bezpośredniego podłączenia do instalacji OZE – wtedy można go uznać za 100% odnawialny, jeśli:
Aby zaliczyć energię jako w pełni odnawialną, trzeba też potwierdzić jej pochodzenie z OZE. Taka energia może być zaliczona tylko raz i tylko w jednym sektorze końcowego zużycia.
6. Stosowanie biopaliw, biopłynów i paliw z biomasy wyprodukowanych z roślin spożywczych i pastewnych (zgodnie z art. 26 dyrektywy 2018/2001)
Ujednolicono zasady dotyczące limitu biokomponentów I generacji zaliczanych do realizacji NCW. Zgodnie z dyrektywą 2018/2001 ogranicza się udział biopaliw/biopłynów oraz paliw z biomasy wytwarzanych z roślin spożywczych i pastewnych.
Projekt proponuje podniesienie tego limitu w rozliczeniu NCW do 6,2%. Oznacza to wykorzystanie dopuszczalnej możliwości zwiększenia limitu o 1 punkt procentowy względem poziomu OZE w transporcie w 2020 r. (wg danych SHARES-EU), czyli przyjęcie maksymalnego poziomu dozwolonego przez dyrektywę 2023/2413 (liczonego wg wartości energetycznej).
7. Określenie zasad obliczania udziału OZE w sektorze transportu (zgodnie z art. 27 dyrektywy 2018/2001)
Zgodnie ze zmienioną dyrektywą 2018/2001, przy obliczaniu minimalnych udziałów OZE w transporcie:
• mianownik obejmuje wszystkie paliwa i całą energię elektryczną dostarczone do sektora transportu,
• licznik obejmuje energię z OZE dostarczaną do wszystkich rodzajów transportu, także do międzynarodowego bunkrowania morskiego, a dodatkowo uwzględnia się też paliwa węglowe z recyklingu.
W związku z tym projekt ustawy zmienia art. 23 ust. 1, rozszerzając podstawę obliczania NCW o paliwa lotnicze i żeglugowe
8. Zwiększenie udziału biopaliw i biogazu z surowców zaawansowanych wykorzystanych do transportu lotniczego i morskiego (zgodnie z art. 27 ust. 2 dyrektywy 2018/2001)
Projekt ustawy dostosowuje art. 23 ust. 2, wprowadzając mnożniki dla paliw stosowanych w transporcie lotniczym i morskim:
9. Zapewnienie stosowania KZR oraz ograniczenia emisji gazów cieplarnianych (zgodnie z art. 29 i 29a dyrektywy 2018/2001)
W zakresie zmian wprowadzonych przez art. 29 i 29a zmienionej dyrektywy 2018/2001 do ustawy wprowadzono następujące zmiany:
· uzupełnienie wymagań dot. biopaliw, biopłynów i paliw z biomasy (zgodnie z art. 29 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2018/2001)
Projekt ustawy dostosowuje przepisy do zmian w art. 29 dyrektywy 2018/2001, wprowadzając nowe zasady dla biopaliw/biokomponentów, biopłynów i paliw z biomasy wytwarzanych z odpadów lub pozostałości (innych niż rolnicze, leśne, rybołówstwa i akwakultury). Dla takich paliw wymagane będzie spełnienie wyłącznie kryteriów redukcji emisji gazów cieplarnianych (GHG), co wymaga zmian m.in. w art. 28a ust. 2 ustawy oraz art. 135a ust. 4 ustawy o OZE.
Jednocześnie doprecyzowano i uzupełniono wymagania dotyczące ochrony środowiska, w tym m.in. obszarów chronionych (np. starodrzewów i wrzosowisk), jakości gleby, terenów o wysokiej bioróżnorodności, obszarów zasobnych w węgiel (w tym torfowisk), oraz zasad zrównoważonej gospodarki leśnej.
Kryteriami dotyczącymi biomasy rolniczej:
a) przewidzianymi w art. 28ba ustawy jest kryterium ochrony terenów o wysokiej wartości bioróżnorodności, dotyczące biomasy rolniczej, określone w art. 29 ust. 3 zmienionej dyrektywy 2018/2001,
b) przewidzianymi w art. 28bb ustawy jest kryterium ochrony terenów zasobnych w duże ilości pierwiastka węgla, określone w art. 29 ust. 4 zmienionej dyrektywy 2018/2001,
c) przewidzianymi w art. 28bc ustawy jest kryterium ochrony torfowisk określone w art. 29 ust. 5 zmienionej dyrektywy 2018/2001,
objęto również biomasę leśną, o ile pochodzi ona z terenów, które po 1 stycznia 2008 r. stanowiły lasy pierwotne i inne zalesione grunty, starodrzewy, lasy o wysokiej różnorodności biologicznej, obszary trawiaste o wysokiej różnorodności biologicznej lub wrzosowiska albo gdy wytwórcy biokomponentów, biopłynów lub paliw z biomasy nie wydali poświadczenia wiarygodności (ang.: „statement of assurance”) do celów audytów z art. 30 ust. 3 zmienionej dyrektywy 2018/2001 lub w celu poświadczenia, że ww. paliwa nie pochodzą z powyższych terenów albo z terenów podmokłych (zasobnych w pierwiastek węgla) lub które były torfowiskami w styczniu 2008 r.
Dodatkowo kryterium ochrony terenów o wysokiej wartości bioróżnorodności rozszerzono o wymóg, zgodnie z którym biomasa nie może pochodzić z terenów stanowiących starodrzewy lub wrzosowiska. Przewidziano jednak możliwość pozyskania biomasy z terenów ochrony przyrody pod warunkiem, że nie narusza tych celów ochrony przyrody.
W związku z art. 29 ust. 6 lit. a pkt (iv) zmienionej dyrektywy 2018/2001 rozszerzono kryterium zrównoważonej gospodarki leśnej określone w art. 28bcb ustawy.
Projekt ustawy wprowadza rozwiązania zapewniające, że wytwarzanie biokomponentów, biopłynów i paliw z biomasy z krajowej biomasy leśnej jest spójne z zobowiązaniami i celami określonymi w art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/841, oraz z politykami i środkami opisanymi w Krajowym Planie w dziedzinie Energii i Klimatu, przedłożonym zgodnie z art. 3 i 14 rozporządzenia (UE) 2018/1999.
Projekt ustawy wprowadza zasady z art. 29a dyrektywy 2018/2001 dotyczące spełniania kryteriów zrównoważonego rozwoju (KZR) i ograniczenia emisji GHG dla innych paliw odnawialnych oraz ciekłych i gazowych paliw węglowych z recyklingu.
Te paliwa – podobnie jak biokomponenty – będą co do zasady wymagały certyfikacji, jeśli mają być zaliczane do realizacji celów OZE w transporcie.
Energia z paliw odnawialnych pochodzenia niebiologicznego oraz z paliw węglowych z recyklingu będzie mogła być zaliczona do udziału OZE tylko wtedy, gdy zapewniają co najmniej 70% redukcji emisji gazów cieplarnianych.
Przepisy mają też nałożyć na podmioty obowiązek wykazania stosowania systemu bilansu masy oraz spełnienia wymogu 70% redukcji GHG, m.in. poprzez udział w obowiązkowych audytach.
10. Weryfikacja zgodności z wymogami w zakresie KZR oraz stosowanie bilansu masy (zgodnie z art. 30 dyrektywy 2018/2001 oraz wymaganiami art. 17 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2022/996 z dnia 14 czerwca 2022 r. w zakresie prowadzenia nadzoru ze strony państw członkowskich).
· zapewnienie przejrzystych audytów (zgodnie z art. 30 ust. 1 dyrektywy 2018/2001)
W projekcie ustawy przyjęto, że zgodność z kryteriami KZR oraz wymogami redukcji emisji gazów cieplarnianych będzie weryfikowana zgodnie z art. 30 ust. 1 dyrektywy 2018/2001 – poprzez obowiązkowe, niezależne i przejrzyste audyty.
Zasada ta ma dotyczyć zarówno paliw odnawialnych pochodzenia niebiologicznego, jak i ciekłych i gazowych paliw węglowych pochodzących z recyklingu.
Projekt ustawy wzmacnia uprawnienia organów nadzorczych zgodnie z art. 30 ust. 3 dyrektywy 2018/2001, aby zapewnić, że podmioty gospodarcze przekazują wiarygodne informacje o spełnianiu kryteriów KZR i redukcji GHG. Kluczową rolę w systemie pełni KOWR, który prowadzi rejestry jednostek certyfikujących i administratorów systemów certyfikacji.
W związku z wymogami dyrektywy 2023/2413 projekt rozszerza nadzór także na obrót surowcami do biokomponentów (pozyskanie, magazynowanie, przetwarzanie). Przepisy dotyczące rejestracji i prowadzenia działalności zostały dostosowane tak, by zapewnić kontrolę, że materiały nie były celowo zmieniane ani usuwane, aby mogły zostać uznane za odpady lub pozostałości.
Dodatkowo na jednostki certyfikujące nałożono obowiązki dotyczące jakości audytów, dokumentowania działań, przekazywania dowodów oraz cyklicznego udostępniania danych (także na wniosek). Wymogi sprawozdawcze obejmują zarówno paliwa produkowane w UE, jak i importowane.
Wzmocnienie nadzoru prowadzonego przez KOWR nad jednostkami certyfikującymi oraz administratorami systemów certyfikacji
Projekt ustawy rozszerza uprawnienia nadzorcze KOWR, w tym:
Dodatkowo, aby zwiększyć skuteczność nadzoru, wprowadzono katalog sankcji za niewykonanie dodatkowych kontroli i weryfikacji zleconych przez KOWR.
11. Modyfikacja treści załącznika nr 2 do ustawy
Projekt ustawy uwzględnia aktualizacje załączników do dyrektywy 2018/2001, w tym załącznika V, który określa zasady obliczania wpływu biopaliw, biopłynów i ich odpowiedników kopalnych na emisje gazów cieplarnianych.
Wprowadzono m.in. zmiany wynikające z dyrektywy 2023/2413, zwłaszcza w części dotyczącej metodyki obliczeń (np. pkt 15), obejmujące:
kontakt: Krzysztof Rutkowski, radca prawny, doradca podatkowy
email: krzysztof.rutkowski@kdcp.pl