Zalecenia pokontrolne WIJHARS muszą być precyzyjne - wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim

Ciekawy wyrok zapadł 16 maja 2024 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim (sygn. akt II SA/Go 165/24)[1]. Sprawa dotyczyła zaleceń pokontrolnych wydanych przez Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z uwagi na stwierdzone w czasie kontroli znakowania nieprawidłowości dotyczących dwóch partii kaw ziarnistych wprowadzanych do obrotu. Niezgodności dotyczyły wskazania niepełnej nazwy opisowej i braku wskazania danych szczegółowych dotyczących warunków fizycznych środka spożywczego lub szczególnego przetwarzania, jakiemu został poddany produkt.

WIJHARS wezwał do usunięcia nieprawidłowości, poprzez wprowadzanie do obrotu kaw ziarnistych o pełnej nazwie opisowej, która będzie charakteryzowała w pełni środek spożywczy wraz z danymi szczegółowymi dotyczącymi warunków fizycznych tego środka spożywczego oraz szczególnego przetwarzania jakiemu został on poddany, zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. a i art. 17 w związku z Załącznikiem VI pkt 1 Rozporządzenia nr 1169/2011.

Powyższe zalecenie pokontrolne stało się przedmiotem skutecznej skargi wniesionej przez kontrolowanego do WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Na jej skutek Sąd uchylił zalecenia pokontrolne WIJHARS. Dlaczego?

Sąd uznał, że wątpliwości budził sposób określenia stwierdzonego przez organ naruszenia i nałożonego obowiązku:

1. Nie było jasne i jednoznaczne, na czym konkretnie polegało naruszenie popełnione przez spółkę;
2. Nie określono precyzyjnie, jakie czynności należy wykonać, aby usunąć stwierdzone nieprawidłowości;
3. Obowiązek opierał się w istocie na zacytowaniu przepisów prawa, bez wskazania, czego dokładnie brakowało w nazwie produktu;
4. Treść zaleceń była bardzo lakoniczna i nie wyjaśniała, czego dotyczy brak w nazwie, tj. co powinno być dodane czy zmienione;
5. Jednocześnie powyższe nie wynikało także z bardzo krótkiego uzasadnienia zaleceń.

WSA podkreślił, że zalecenia pokontrolne muszą być sformułowane w sposób jednoznaczny, czytelny i jasny, co wynika z ogólnych reguł prowadzenia postępowania administracyjnego. Uznać należy to za element konieczny i wymagany, który organ powinien prawidłowo sformułować, brak precyzji czyni zaś zalecenia niewykonalnymi dla strony. Sąd wskazał, że ma to znaczenie tym bardziej dlatego, że konsekwencje niezastosowania się do zaleceń mogą być dla zobowiązanego podmiotu bardzo dotkliwe, na co wskazuje treść pouczenia udzielonego skarżącej w niniejszej sprawie.

W konsekwencji WSA w Gorzowie Wlkp. uznał, że tak określone zalecenia pokontrolne są niewykonalne, bowiem nie wskazano stronie w sposób czytelny i jasny co powinna zrobić, aby zadośćuczynić nałożonym obowiązkom.

Rola zaleceń pokontrolnych

Zalecenia pokontrolne WIJHARS są formą reakcji na stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości, regulowaną w art. 30 b ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych [2] : „Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, wojewódzki inspektor przekazuje pisemnie jednostce kontrolowanej zalecenia pokontrolne i wzywa ją do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie.”

Przyjmuje się, że zalecenia pokontrolne są najszybszą formą reakcji, do której zobligowany jest organ w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w czasie kontroli. Nie można jednak pomijać faktu, że ich funkcja powinna być również edukacyjna - powinny przyczyniać się do zapobiegania wystąpieniu podobnych nieprawidłowości u danego podmiotu w przyszłości.

Aby zalecenia były skuteczne, WIJHARS musi:

1. Przeprowadzić prawidłową kontrolę pod względem formalnym;
2. Sporządzić precyzyjny protokół kontroli, wskazujący dokładnie na nieprawidłowość, jej opis, podstawę prawną i dokumentację;
3. W zaleceniach jasno określić stwierdzoną nieprawidłowość, sposób i termin jej usunięcia.

Termin usunięcia nieprawidłowości powinien być jak najkrótszy, aby jak najszybciej wyeliminować z obrotu produkty nieodpowiadające jakości handlowej, ale jednocześnie – powinien umożliwiać przedsiębiorcy realne wykonanie zaleceń.

Rola protokołu kontroli

Protokół kontroli WIJHARS ma kluczowe znaczenie, ponieważ stanowi podstawę do wydania zaleceń pokontrolnych. Dokument powinien wskazywać dokładnie na nieprawidłowość, zawierać jej opis i być odpowiednio udokumentowany (np. załączenie zdjęć, dokumentacji). Co istotne, protokół powinien wskazywać na precyzyjną podstawę prawną, która koreluje z określonym naruszeniem. Ogólne odniesienia, które czasem można spotkać w praktyce organów, takie jak np.: „niezgodny z przepisami rozporządzenia nr 1169/2011” czy „narusza przepisy prawa żywnościowego w zakresie znakowania” nie są wystarczające.

W omawianej sprawie przed WSA w Gorzowie Wlkp. także protokół kontroli był nieprecyzyjny. Jak wskazuje Sąd: „(…) w treści protokołu enigmatycznie podano, że objęte kontrolą artykuły (kawy ziarniste) zakwestionowano z uwagi na zastosowanie niepełnej nazwy opisowej, która nie charakteryzowała w pełni środka spożywczego oraz z uwagi na brak danych szczegółowych dotyczących warunków fizycznych tego środka spożywczego oraz szczególnego przetwarzania w związku z załącznikiem VI pkt 1 rozporządzenia nr 1169/2011. Zatem podano jedynie to samo, co później wpisane zostało do zalecenia pokontrolnego.”

Zastrzeżenia do protokołu kontroli i skarga do sądu - szanse na uniknięcie sankcji

Należy pamiętać, że kontrolowany każdorazowo ma możliwość zgłoszenia uwag i zastrzeżeń przed  podpisaniem protokołu kontroli. Jeśli w momencie kontroli podmiot nie ma możliwości merytorycznego ustosunkowania się do stwierdzonych nieprawidłowości (np. z uwagi na nieobecność wykwalifikowanego pracownika lub konieczność zasięgnięcia porady prawnej), to taka możliwość istnieje nadal w terminie 7 dni od podpisania protokołu kontroli. W przypadku zgłoszenia zastrzeżeń  organ kontrolujący rozpatruje je w ciągu 7 dni od dnia zgłoszenia oraz, jeśli to konieczne, przeprowadza dodatkowe czynności kontrolne w celu uzupełnienia stanu faktycznego opisanego w protokole.

Przemyślane zastrzeżenia do protokołu kontroli mogą skutkować odstąpieniem przez organ od dokonywania dalszych czynności, tj. wydawania zaleceń pokontrolnych, czy też decyzji administracyjnej nakładającej określone sankcje.

Jeśli natomiast w wyniku kontroli dojdzie do wydania zaleceń pokontrolnych, z którymi podmiot się nie zgadza, to przysługuje mu (w terminie 30 dni od dnia doręczenia zaleceń pokontrolnych) prawo do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

***

Bez rzetelnych protokołów i precyzyjnych zaleceń, działania organów urzędowej kontroli żywności mogą okazać się nieskuteczne. Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim może być zatem ważną wskazówką dla wszystkich przedsiębiorców kontrolowanych przez WIJHARS.

Autorka: radca prawny Paulina Szczypkowska, specjalistka prawa żywnościowego i paszowego, szefowa praktyki Food Law w Kancelarii KDCP Rutkowski & Wspólnicy, http://kdcp.pl

[1] Na dzień 17.06.2024 r. orzeczenie jest nieprawomocne.

[2] Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1980).